Multilevel Governance und Stadtentwicklung

Das politikwissenschaftliche Modell und seine Konsequenzen in Beispielen aus England

Simin Davoudi, Ali Madanipour

Die Entwicklung des Wissens ist eine, wenn nicht sogar die zentrale Aufgabe zukünftiger Stadtpolitik. Dies gilt nicht in traditionellen Universitätsstädten wie Leiden Delft, Oxford, Cambridge oder Heidelberg. Diese Aufgabe erfordert ein enges Zusammenwirken von im wesentlichen vier Gruppen der Gesellschaft: der Wirtschaft, der lokalen Hochschulen und Forschungsinstitute, der zivilen Gesellschaft, sowie von Politik und Veraltung der lokalen Rathäuser. Wie nehmen diese vier Gruppen Einfluss auf eine Stadtpolitik, die das Wissen in der Stadt weiter entwickeln möchte?

Städte und Multilevel Governance

Zentrale Aspekte des Begriffs Multilevel Governance sind die Verteilung der amtlichen Entscheidungsfindung auf mehrere öffentliche Ebenen und die Vereinigung der bisher oft festgefahrenen Beziehungen zwischen den verschiedenen politischen Bühnen. In diesem Kontext sucht man die auf den öffentlichen, privaten und staatlichen Bereich verteilten Entscheidungsträger und überschreitet juristische Einschränkungen. Diese Akteure vertreten unterschiedliche – und manchmal auch widersprüchliche – politische Ziele und Interessen. Zwei Entwicklungsformen haben sich für die Genese der Multilevel Governance in Europa während der letzten sechzig Jahre als besonders wichtig erwiesen: die Europäisierung und die Regionalisierung. Erstere hat die Autorität in vielen Bereichen politischer Entscheidungen von den Nationalstaaten zu den europäischen Institutionen nach oben verlagert. Letztere hat die Autorität in vielen europäischen Ländern von der nationalen auf die subnationale Regierungsebene nach unten verschoben, auch auf die Städte und Stadtregionen, wobei auf städtischer Ebene die Universitäten eine bedeutende Rolle spielen.

Multilevel Governance manifestiert sich in Europa auf unterschiedliche Weise: Sie spiegelt die lokale Geschichte und spezielle Besonderheiten, welche zum Teil aus den Beziehungen zwischen europäischen Institutionen, nationalen Regierungen, örtlichen Behörden und der Vielzahl von Interessenvertretern resultieren, die auf verschiedenen Ebenen tätig sind. Unterschiedliche Geschichte und Tradition haben entweder zu stark zentralistischen oder zu föderalen und dezentralisierten Nationalregierungen geführt. Die Komplexität der Institutionen der Europäischen Gemeinschaft, die Vielfalt und Vielzahl der lokalen Regierungsformen und -traditionen sowie die verschiedenen Ausmaße, in denen der Markt zum Hauptakteur
in örtlichen Angelegenheiten wurde, führen zu einer vielschichtigen und unterschiedlichen Folge von Akteuren, Regeln und Vorschriften, die das Leben in verschiedenen Orten bestimmen.1) Größe und Stärke von Marktpräsenz und -einfluß sind von Land zu Land und von den Zentren zu peripheren Regionen Europas sehr verschieden. Außerdem reichen die Akteure der Märkte von multinationalen Unternehmen, die an zahlreichen Orten präsent sind und eine Rolle spielen, bis zu örtlich eingebundenen Geschäften, die über ihren Standort hinaus gar keine oder nur wenig Bedeutung haben. Bürgerliche Gesellschaftsgruppen spielen auch eine wichtige Rolle in der lokalen Politikgestaltung, indem sie die vom Staat und vom Markt verursachten Lücken ausfüllen und zudem die traditionelle Aufgabe übernehmen, gesellschaftliches Miteinander und Engagement zu fördern. Städtische Politikgestaltung besteht daher in einer großen Zahl von Beteiligten, einem zunehmenden Maß an Komplexität und einer höheren Bedeutungsebene der Multilevel Governance.2)

„Stadt und Talar“

Die Beziehung zwischen der Stadt und der Universität hat Höhen und Tiefen erlebt, seitdem die frühen mittelalterlichen Universitäten in die Städte integriert wurden. Einerseits sind Universitäten eine Quelle des Wissens und der Lebenskraft. Andererseits sind sie auch Verursacher von Spannungen mit den örtlichen Bewohnern und der Stadtverwaltung. Ein klassisches Beispiel für Konflikte zwischen „Stadt und Talar“ ist die Gründung der Universität Cambridge. Nach einem heftigen Streit im Jahre 1209 zwangen die Bürger von Oxford die Studierenden der Universität Oxford, an einen anderen Ort zu ziehen, wo dann die Universität Cambridge entstand. Dies wiederum führte zu Spannungen mit der Bevölkerung von Cambridge und später zur Gewährung besonderer Privilegien und Schutzmaßnahmen für die Universität Cambridge durch den König. Heute sind derartige feindlichen Verhältnisse zwischen Städten und Universitäten selten, werden vielmehr oftmals – wie nachstehend beschrieben – durch beiderseitige Bemühungen um eine fruchtbare Zusammenarbeit ausgeglichen.

Universitäten, Wissensökonomie und städtische Politikgestaltung

Universitäten werden zu immer wichtigeren Interessenvertretern in der städtischen Politikgestaltung, in der sie unterschiedliche Rollen einnehmen. Da sich der Aktionsbereich für verschiedene Akteure geöffnet und die Zahl der Interessenvertreter in der örtlichen Politikgestaltung vervielfacht hat, sind Universitäten als Großinstitutionen mit Tausenden von Mitarbeitern und Studenten in der Lage und wird von ihnen erwartet, eine aktivere Rolle in lokalen Angelegenheiten zu übernehmen. Der Kontext dieser Möglichkeiten ist in den verschiedenen europäischen Ländern sehr unterschiedlich, da das Maß der universitären Autonomie nicht überall gleich ist. Weil jedoch die meisten Universitäten öffentliche Institutionen sind und Wirtschaftswachstum das wichtigste Ziel der öffentlichen Hand sind ist, werden Universitäten gedrängt, ihre Rolle in der Entwicklung der lokalen Wirtschaft zu übernehmen. Ihr Aufstieg und Fall, ihre Entscheidungen für Erweiterung oder Schrumpfung und die Menge der von ihnen und ihren Studenten und Mitarbeitern genutzten Waren und Dienstleistungen haben unmittelbare Auswirkungen auf die örtliche Wirtschaft und Gesellschaft. Dies trifft besonders für kleinere Städte mit einer großen Universität zu. Hier sind die Mittel der Universität und der Stadt eng miteinander verflochten.3)

Ein wichtiger Faktor für die zunehmende Bedeutung von Städten und Universitäten für die lokale und die nationale Wirtschaft ist die Globalisierung. Sie hat die lokale Wirtschaft der fortschrittlichen Industrieländer von Grund auf verändert. Es gab den Übergang von der Produktion zu den Dienstleistungen mit stark verändernden Konsequenzen für die Städte. Städte sind zu Eckpfeilern der globalen Wirtschaft geworden, wo die produktiven Kräfte zentriert und durch die neuen Technologien miteinander verbunden sind. Obgleich große, globale Städte eine beherrschende Rolle in der globalen Aufteilung der Arbeit übernommen haben, bilden die kleineren und mittelgroßen Städte wichtige Knotenpunkte in diesem globalen Netzwerk. Globalisierung und wirtschaftlicher Strukturwandel haben die Hinwendung zu einer wissensbestimmten Wirtschaft bewirkt.4)
In der Europäischen Union befürworten die Lissabon-Strategie und ihre Nachfolgeinitiative »Europa 2020« die Entwicklung einer wissensgestützten Wirtschaft für die Zukunft Europas (EC, 2009). Große strukturelle Herausforderungen, von der Globalisierung bis zum Klimawandel und zur Überalterung, werden verschärft durch die anhaltenden Wirtschaftskrisen. Der Wettbewerbsvorteil Europas wird in der „Produktion von Waren mit hohem Mehrwert und von Dienstleistungen, die ein hohes Niveau an physischem und menschlichem Kapital und Wissen in sich vereinen“, gesehen (EPC, 2009:1). Universitäten als Stätten der Wissensproduktion nehmen in diesem Szenario eine zentrale Stellung ein.

Im Zusammenhang mit wissensgestützter Stadtentwicklung ist die Rolle der Universitäten vielschichtiger denn je geworden. Von ihnen wird erwartet, dass sie zu Kraftzentren der Wissensökonomie, zu Katalysatoren, zur Konzentration von Unternehmen der Wissensindustrie und einflussreichen Akteuren in der globalen Wirtschaft werden und zugleich weiterhin ihre traditionellen Aufgaben von Lehre und Forschung wahrnehmen; auch sollen sie sich voll in ihren urbanen Kontext integrieren. Als wachsender Wirtschaftszweig erwartet man von den Hochschulen, dass sie in der Lage sind, in der globalen Rangliste zu konkurrieren, internationale Forscher anzuziehen sowie zahlende Studenten zu rekrutieren. In einer vom Wettbewerb geprägten Weltordnung sind die Universitäten aufgefordert, miteinander zu konkurrieren, aber gleichzeitig auch zum wissenschaftlichen Fortschritt beizutragen, was häufig der Zusammenarbeit über Länder und Kontinente hinweg bedarf.

Die Beziehung zwischen der Universität und der Stadt kann in einer engen Zusammenarbeit auf institutioneller und gesellschaftlicher Ebene bestehen, in der die Universität sowohl als Quelle wirtschaftlicher Prosperität wie auch gesellschaftlichen Ansehens für die Stadt dienen kann. Dieses Verhältnis kann aber auch ein Grund zur Besorgnis sein, vor allem in Städten, in denen die Universität zu den größten Einrichtungen gehört. Eine reiche Universität mit hochbezahltem Lehrkörper und Studenten aus der Mittelschicht kann auch in Konflikt mit ihrer Gaststadt geraten, die am Niedergang der Industrie leidet. Angesichts der schrumpfenden öffentlichen Etats können die Planung und die finanzielle Kapazität der Stadt nicht mit denen der Universität gleichziehen. Der Ehrgeiz einer Universität, sich auf der globalen Ebene auszuzeichnen, kann auch durch lokale Erwägungen und Beschränkungen gedämpft werden. Streitigkeiten können entstehen, von der Flächennutzung bis zur Besteuerung und anderen Privilegien, die die Universität genießt, vor allem, wenn Teile der Stadt unter sozialer und wirtschaftlicher Benachteiligung leiden. Die Entscheidung für eine Erweiterung der Universität durch Anwerbung vieler Studenten kann Druck auf den Wohnungsmarkt und dessen Preise ausüben und die Anhäufung von Studentenwohnungen eine negative Auswirkung auf die Einwohner der Stadt haben. Der saisonale Charakter der universitären Aktivitäten kann auch Fluktuationen im Leben der Stadt bewirken.

Das britische Beispiel

Britische Universitäten sind Beispiele für die zunehmende Bedeutung der Hochschuleinrichtungen für städtische Belange und die sich schnell wandelnde Multilevel Governance. Die Prozesse der Deindustrialisierung und des Übergangs zur Dienstleistungsgesellschaft erfordern neuartige Kompetenzen, während die Universitäten als große Unternehmen zu wichtigen Akteuren auf vielen Ebenen geworden sind. Weil die Hochschulen oft unterfinanziert waren, nutzten sie ihren beachtlichen städtischen Grundbesitz, der von den steigenden Baulandpreisen profitiert hatte, um ihren Haushalt auszugleichen. Regionale Entwicklungsgesellschaften ermutigten sie, ihre Aktivitäten zu streuen und als Katalysator für wirtschaftliches Wachstum in ihrer Stadtregion zu agieren. Während diese Aussichten in der Krise
von 2008 einen Rückschlag erlitten, sind viele Universitäten weiterhin gewachsen, zum Teil aufgrund der Zunahme von Studenten aus dem Ausland. Im Vereinigten Königreich haben die Universitäten einen wachsenden Anteil am Bruttoinlandsprodukt und ein hohes Beschäftigungs- und Einkommensniveau erreicht.5) Im Jahre 2010 hat die Koalitionsregierung die regionale Zuständigkeitsebene abgeschafft und stattdessen örtliche Firmenpartnerschaften und Behördenverbände in Großstadtbereichen eingeführt, in denen Akteure aus dem öffentlichen und privaten Bereich einschließlich der Universitäten ermutigt werden, territoriale Zusammenschlüsse einzugehen.
Die Politikgestaltung der Universität ist eine zusätzliche Ebene in der Multilevel Governance von Städten. In den älteren Universitäten wie Oxford und Cambridge hat sich die alte, auf dem College basierende Struktur gehalten. Wenngleich die Colleges konstituierende Bestandteile der Universität sind, sind sie doch auch autonom und entscheiden über ihre eigenen Angelegenheiten. Es kann in einer Universität sehr unterschiedliche Colleges geben, was Besitz, Vermögen, Immobilien, Lage in der Stadt, Ausstattung, Reihenfolge nach dem Dienstalter bei Feierlichkeiten, Verbindungen zur Machthierarchie und Prestige sowohl innerhalb der Universität als auch darüber hinaus angeht. Gleichzeitig sollte die Einheit der Universität gewahrt bleiben und die zentrale Verwaltung in der Lage sein, Kontrolle und Aufsicht über die Colleges zu haben. Die Disparität der verschiedenen Colleges und das unterschiedliche Niveau von Einfluss und Ansprüchen zwischen der Zentrale und dem College bilden ihre eigene Herausforderung an die Politikgestaltung.

Zugleich haben diese Elite-Universitäten aufgrund ihrer Geschichte und ihrer ehemaligen Studenten ständige Verbindungen zur nationalen Elite in Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Medien, die über das lokale Engagement hinausgehen und ihnen eine wichtige Position in der nationalen Politikgestaltung sichern. Durch diese Verbindungen summieren sich bei den Elite-Universitäten gesellschaftliche und materielle Werte, die ihre Wettbewerbsvorteile wahren und vergrößern. Außerdem erfreuen sie sich einer prestigeträchtigen Position auf der internationalen Rangliste, indem sie historische Privilegien mit wissenschaftlicher Exzellenz verbinden. All das macht die Elite-Universitäten zu Magneten, um die sich Scharen von Unternehmen bilden, die mit Innovationen in Wissenschaft und Ingenieurwesen befasst sind. Die Verbindung zu diesen Universitäten, die auch im Großraum von London liegen, bietet vielfache symbolische und materielle Vorteile für Firmen einschließlich des Zugangs zu einem Pool von Wissenschaftlern, Begabungen und Innovationen.

Die Schaffung derartiger innovativer Gruppierungen und solcher, die sich an der Schnittstelle der Stanford University und den Unternehmen im Silicon Valley gebildet haben, ist zu einer Art Kulthandlung für nationale und regionale Politiker geworden. Ein britischer Minister verkündete: „Ich bin fest überzeugt von solchen Gruppierungen – die man am besten als Umfeld mit geringem Risiko für Aktivitäten mit hohem Risiko bezeichnen kann“.6) Wissenschaftsparks und Kulturregionen werden geplant, um das Zusammentreffen von klugen Köpfen und deren Verbindung zur Industrie zu erleichtern und wichtige, auf Kreativität und Wissen basierende Aktivitäten zu befördern.7) In Newcastle haben die Universität, der Stadtrat und die frühere regionale Baubehörde gemeinsam ein freies Grundstück der ehemaligen Brauerei im Herzen der Stadt erworben – mit dem erklärten Ziel, ein Zentrum für Wissenschaft und Ingenieurwesen zu schaffen, wo Forscher und Unternehmer zusammenkommen und Partnerschaften zur Kommerzialisierung wissenschaftlicher Entdeckungen bilden können. Obgleich dieses Projekt durch die Wirtschaftskrise und die Abschaffung der Regionalregierung einen Rückschlag erlitt, steht es nach wie vor auf der Agenda der Universität wie auch der Stadt, und die Erschließung ist im Gange.8)

Die Beziehung zwischen Stadt und Universität hat daher wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Dimensionen, während das Verhältnis von „Stadt und Talar“ nach wie vor ambivalent ist. Auf der einen Seite sind durch die Anhäufung von Studentenwohnungen in der Stadt neue Ursachen für Spannungen entstanden. Die Stadtbewohner klagen über den Lärm und die Störungen, und die örtlichen Behörden üben Druck auf die Universitäten aus, damit sie die Studentenwohnungen besser überwachen. Andererseits werden die Vertreter der Universitätsleitung als wichtige Akteure häufig zu besonderen lokalen Entscheidungen eingeladen.

Insgesamt haben die Prozesse der Globalisierung, die europäische Integration, die wirtschaftliche Umstrukturierung und die sich verändernden Beziehungen zwischen dem Staat, dem Markt und der Gesellschaft zu einer Verbreitung der Multilevel Governance geführt. Die neue globale Aufteilung der Arbeitswelt hat eine Wiederentdeckung der Bedeutung der Stadt bewirkt, wobei wissensgestützte Aktivitäten, die man vorwiegend an Universitäten vermutet, im Mittelpunkt der wirtschaftlichen Produktion stehen.9) Die Rolle der Universitäten und der Städte für die wissensgestützte Stadtentwicklung und die Multilevel Governance ist daher wichtiger als je zuvor. Die Erfahrung der Briten zeigt die Vielfalt der Universitäten und die unterschiedliche Rolle, die sie in ihrer eigenen Hierarchie spielen. Anscheinend folgen sie einem Modell der engen Zusammenarbeit mit unterschiedlichen Ebenen der Politikgestaltung und mit privaten Unternehmen in innovativen Gruppierungen. Obgleich sich die Spannungen zwischen der Stadt und der Universität noch nicht ganz aufgelöst haben, hat die Rolle der Universität für die Lokalpolitik in einem Kontext vielschichtiger Akteure innerhalb eines neoliberalen politischen und wirtschaftlichen Umfelds zunehmend an Bedeutung gewonnen.

Die Universitäten haben ihre Aufgabe erkannt, nicht nur zur Erfolg der städtischen Wirtschaft beizutragen, sondern sich auch mehr für die örtliche Gemeinde und Gesellschaft zu engagieren, indem sie sich den sogenannten „großen Herausforderungen“ stellen. Dies zeigt sich deutlich an der Grundsatzerklärung der Universität Newcastle, die eine „ Bürgeruniversität von Weltklasse“ sein will. Dies bedeutet, dass sie nicht nur eine „forschungsintensive Universität von Weltklasse“ ist, sondern auch „eine wichtige Rolle in der wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Entwicklung im Nordosten Englands spielt“. Die Erklärung basiert auf der Erkenntnis, dass das oberste Merkmal einer Bürgeruniversität das Bewusstsein ihrer Zielsetzung ist – nicht nur dessen, „was gut ist an, sondern was gut ist für“. Um eine zukunftsweisende Rolle im Leben der Städte zu spielen, müssen die Universitäten vier Bereiche in ihre Aktivitäten aufnehmen. Zu diesen gehören laut der Begutachtung von Universitäten und Regionen durch die OECD die regionale Baukapazität, die regionalen Innovationen, das menschliche Kapital und die Förderung der Fähigkeiten sowie die gesellschaftliche und kulturelle Entwicklung.10)


  1. Simin Davoudi und Ali Madanipour (Hrsg.): Reconsidering Localism, London 2015.
  2. Ali Madanipour, Angela Hull, und Patsy Healey (Hrsg.): The Governance of Place: Space and Planning Processes, Aldershot 2001.
  3. Paul Benneworth, David Charles und Ali Madanipour: Building localised interactions between universities and cities through university spatial development. European Planning Studies, Vol. 18, Nr. 10, Oktober 2010, Seite 1611–1629.
  4. Ali Madanipour: Knowledge Economy and the City: Spaces of Knowledge, London 2011.
  5. Ursula Kelly, Iain McNicoll und James White, 2014, The Impact of Universities on UK Economy, London 2014.
  6. David Willets: Science, Innovation and the Economy, London: Department for Business, Innovation and Skills, http://www.bis.gov.uk/news/speeches/david-willetts-science-innovation-and-the-economy, aufgerufen am 21. Juli 2010.
  7. Ali Madanipour: Knowledge Economy and the City: Spaces of Knowledge, London 2011.
  8. Goddard und Vallance, 2013.
  9. Davoudi, 2005, 2015.
  10. OECD 2007.

Literaturhinweise

  • Paul Benneworth, David Charles und Ali Madanipour: 2010, Building localised interactions between univer- sities and cities through university spatial development, European Planning Studies, Vol. 18, Nr. 10, Oktober 2010, Seite 1611–1629.
  • Deborah Cass, 1992: The Word that Saves Maastricht? The Principle of Subsidiarity and the Division of Pow- ers within the European Community, Common Market Law Review, Vol. 29, Nr. 6, Seite 1107–1136.
  • Paul Cowie, Ali Madanipour, Simin Davoudi und Geoff Vigar, 2016: Maintaining stable regional territorial governance institutions in times of change: Greater Manchester Combined Authority, in: Peter Schmitt und Lisa Van Well, Hrsg., Territorial Governance across Europe: Pathways, Practices and Prospects, London: 2016, Seite 141–156.
  • Simin Davoudi, 2006: Evidence-based Planning: Rhetoric and Reality, DisP: The Planning Review, Nr. 165 (2): S. 14–25.
  • Simin Davoudi: Research Impact: Should the sky be the limit? In: E. Silva, Patsy Healey, N. Harris und P. van den Broeck (Hrsg.), The Routledge Handbook of Planning Research Methods, London 2015, Seite 405–414 Simin Davoudi und Ali Madanipour (Hrsg.): Reconsidering Localism, London 2015.
  • EC, 2009, Consultation on the Future “EU 2020” Strategy, COM647 nal, 24.11.2009, Brüssel: Europäi- sche Kommission, http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/eu2020_en.pdf , aufgerufen am 27. November 2009 European Policy Centre, 2009, Background Note, 1st Brussels Debate, http://create2009.europa.eu/ leadmin/ Content/Downloads/PDF/Events/back-ground_paper_1st_brussels_debate.pdf , aufgerufen am 26. November 2009.
  • J. Goddard und P. Vallance, 2013, The University and the City, London: Routledge, 2013.
  • Ursula Kelly, Iain McNicoll und James White, 2014, The Impact of Universities on UK Economy, London 2014.
  • Ali Madanipour: Knowledge Economy and the City: Spaces of Knowledge, London 2011.
  • Ali Madanipour, Angela Hull, und Patsy Healey (Hrsg.) : The Governance of Place: Space and Planning Processes, Aldershot 2001.
  • Domènec Melé, 2005, Exploring the Principle of Subsidiarity in Organisational Forms, Journal of Business Ethics, September 2005, Vol.60, Nr.3, Seite 293–305.
  • OECD, 2007, Higher Education in Regions: Globally Competitive, Locally Engaged, http://www.oecd.org/ dataoecd/51/27/39378517.pdf, aufgerufen am 29. März, 2016.
  • David Willets: Science, Innovation and the Economy, London: Department for Business, Innovation and Skills, http://www.bis.gov.uk/news/speeches/david-willetts-science-innovation-and-the-economy, aufgerufen am 21. Juli 2010.